新华社北京9月21日电 近日，中共中央、國(guó)务院印發(fā)了《生态文明体制改革总体方案》，并發(fā)出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。 

《生态文明体制改革总体方案》主要内容如下。

为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推進(jìn)生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。

一、生态文明体制改革的总体要求

（一）生态文明体制改革的指导思想。全面(miàn)贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全會(huì)精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、國(guó)务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本國(guó)策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我國(guó)社會(huì)主义初级阶段的基本國(guó)情和新的阶段性特征，以建设美丽中國(guó)为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向(xiàng)，保障國(guó)家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成(chéng)人与自然和谐發(fā)展的现代化建设新格局。

（二）生态文明体制改革的理念

树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设不仅影响經(jīng)济持续健康發(fā)展，也关系政治和社會(huì)建设，必须放在突出地位，融入經(jīng)济建设、政治建设、文化建设、社會(huì)建设各方面(miàn)和全過(guò)程。

树立發(fā)展和保护相统一的理念，坚持發(fā)展是硬道(dào)理的战略思想，發(fā)展必须是绿色發(fā)展、循环發(fā)展、低碳發(fā)展，平衡好(hǎo)發(fā)展和保护的关系，按照主体功能(néng)定位控制開(kāi)發(fā)强度，调整空间结构，给子孙後(hòu)代留下天蓝、地绿、水净的美好(hǎo)家园，实现發(fā)展与保护的内在统一、相互促進(jìn)。

树立绿水青山就(jiù)是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持發(fā)展是第一要务，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。

树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就(jiù)是增值自然价值和自然资本的過(guò)程，就(jiù)是保护和發(fā)展生产力，就(jiù)应得到合理回报和經(jīng)济补偿。

树立空间均衡的理念，把握人口、經(jīng)济、资源环境的平衡点推动發(fā)展，人口规模、产业结构、增長(cháng)速度不能(néng)超出当地水土资源承载能(néng)力和环境容量。

树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能(néng)力，维护生态平衡。

（三）生态文明体制改革的原则

坚持正确改革方向(xiàng)，健全市场机制，更好(hǎo)發(fā)挥政府的主导和监管作用，發(fā)挥企业的积极性和自我约束作用，發(fā)挥社會(huì)组织和公众的参与和监督作用。

坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事(shì)权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益。

坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作對(duì)农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大對(duì)农村污染防治设施建设和资金投入力度。

坚持激励和约束并举，既要形成(chéng)支持绿色發(fā)展、循环發(fā)展、低碳發(fā)展的利益导向(xiàng)机制，又要坚持源头严防、過(guò)程严管、损害严惩、责任追究，形成(chéng)對(duì)各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。

坚持主动作为和國(guó)际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为，同時(shí)要深化國(guó)际交流和务实合作，充分借鉴國(guó)际上的先進(jìn)技术和体制机制建设有益經(jīng)验，积极参与全球环境治理，承担并履行好(hǎo)同發(fā)展中大國(guó)相适应的國(guó)际责任。

坚持鼓励试点先行和整体协调推進(jìn)相结合，在党中央、國(guó)务院统一部署下，先易後(hòu)难、分步推進(jìn)，成(chéng)熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本方向(xiàng)，因地制宜，大胆探索、大胆试验。

（四）生态文明体制改革的目标。到2020年，构建起(qǐ)由自然资源资产产权制度、國(guó)土空间開(kāi)發(fā)保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面(miàn)节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成(chéng)的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推進(jìn)生态文明领域國(guó)家治理体系和治理能(néng)力现代化，努力走向(xiàng)社會(huì)主义生态文明新時(shí)代。

构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，著(zhe)力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的國(guó)土空间開(kāi)發(fā)保护制度，著(zhe)力解决因无序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)导致的优质耕地和生态空间占用過(guò)多、生态破坏、环境污染等问题。

构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全國(guó)统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，著(zhe)力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

构建覆盖全面(miàn)、科學(xué)规范、管理严格的资源总量管理和全面(miàn)节约制度，著(zhe)力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。

构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，著(zhe)力解决自然资源及其产品价格偏低、生产開(kāi)發(fā)成(chéng)本低于社會(huì)成(chéng)本、保护生态得不到合理回报等问题。

构建以改善环境质量为导向(xiàng)，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，著(zhe)力解决污染防治能(néng)力弱、监管职能(néng)交叉、权责不一致、违法成(chéng)本過(guò)低等问题。

构建更多运用經(jīng)济杠杆進(jìn)行环境治理和生态保护的市场体系，著(zhe)力解决市场主体和市场体系發(fā)育滞後(hòu)、社會(huì)参与度不高等问题。

构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，著(zhe)力解决發(fā)展绩效评价不全面(miàn)、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

二、健全自然资源资产产权制度

（五）建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部國(guó)土空间各类自然资源资产的产权主体。對(duì)水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一進(jìn)行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推進(jìn)确权登记法治化。

（六）建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源产权主体权利。处理好(hǎo)所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能(néng)重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能(néng)。明确國(guó)有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能(néng)。全面(miàn)建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。

（七）健全國(guó)家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分開(kāi)和一件事(shì)情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建對(duì)全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

（八）探索建立分级行使所有权的体制。對(duì)全民所有的自然资源资产，按照不同资源種(zhǒng)类和在生态、經(jīng)济、國(guó)防等方面(miàn)的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要對(duì)石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点國(guó)有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能(néng)重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物種(zhǒng)和部分國(guó)家公园等直接行使所有权。 

（九）開(kāi)展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，開(kāi)展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地開(kāi)展湿地产权确权试点。

三、建立國(guó)土空间開(kāi)發(fā)保护制度

（十）完善主体功能(néng)区制度。统筹國(guó)家和省级主体功能(néng)区规划，健全基于主体功能(néng)区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能(néng)区的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源開(kāi)發(fā)、环境保护等政策。

（十一）健全國(guó)土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。將(jiāng)開(kāi)發(fā)强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。將(jiāng)用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理開(kāi)發(fā)建设活动對(duì)生态红线的破坏。完善覆盖全部國(guó)土空间的监测系统，动态监测國(guó)土空间变化。

（十二）建立國(guó)家公园体制。加强對(duì)重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，對(duì)上述保护地進(jìn)行功能(néng)重组，合理界定國(guó)家公园范围。國(guó)家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。加强對(duì)國(guó)家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立國(guó)家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的長(cháng)效机制。

（十三）完善自然资源监管体制。將(jiāng)分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有國(guó)土空间的用途管制职责。

四、建立空间规划体系

（十四）编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是國(guó)家空间發(fā)展的指南、可持续發(fā)展的空间蓝图，是各类開(kāi)發(fā)建设活动的基本依据。空间规划分为國(guó)家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励開(kāi)展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。

（十五）推進(jìn)市县“多规合一”。支持市县推進(jìn)“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成(chéng)一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能(néng)定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的開(kāi)發(fā)边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强對(duì)城市地下空间的统筹规划。加强對(duì)市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成(chéng)可复制、能(néng)推广的經(jīng)验。

（十六）创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社會(huì)参与，增强规划的科學(xué)性和透明度。鼓励试点地区進(jìn)行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成(chéng)立由专业人员和有关方面(miàn)代表组成(chéng)的规划评议委员會(huì)。规划编制前应当進(jìn)行资源环境承载能(néng)力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制過(guò)程中应当广泛征求各方面(miàn)意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划經(jīng)评议委员會(huì)论证通過(guò)後(hòu)，由当地人民代表大會(huì)审议通過(guò)，并报上级政府部门备案。规划成(chéng)果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民對(duì)规划执行進(jìn)行监督，對(duì)违反规划的開(kāi)發(fā)建设行为進(jìn)行举报。当地人民代表大會(huì)及其常务委员會(huì)定期听取空间规划执行情况报告，對(duì)当地政府违反规划行为進(jìn)行问责。

五、完善资源总量管理和全面(miàn)节约制度

（十七）完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红线，按照面(miàn)积不减少、质量不下降、用途不改变的要求，將(jiāng)基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的國(guó)家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，對(duì)新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补後(hòu)占、占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。

（十八）完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、兩(liǎng)手發(fā)力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。建立健全节约集约用水机制，促進(jìn)水资源使用结构调整和优化配置。完善规划和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能(néng)区监督管理，建立促進(jìn)非常规水源利用制度。

（十九）建立能(néng)源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先，强化能(néng)耗强度控制，健全节能(néng)目标责任制和奖励制。進(jìn)一步完善能(néng)源统计制度。健全重点用能(néng)单位节能(néng)管理制度，探索实行节能(néng)自愿承诺机制。完善节能(néng)标准体系，及時(shí)更新用能(néng)产品能(néng)效、高耗能(néng)行业能(néng)耗限额、建筑物能(néng)效等标准。合理确定全國(guó)能(néng)源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能(néng)单位。健全节能(néng)低碳产品和技术装备推广机制，定期發(fā)布技术目录。强化节能(néng)评估审查和节能(néng)监察。加强對(duì)可再生能(néng)源發(fā)展的扶持，逐步取消對(duì)化石能(néng)源的普遍性补贴。逐步建立全國(guó)碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应對(duì)气候变化國(guó)际合作。

（二十）建立天然林保护制度。將(jiāng)所有天然林纳入保护范围。建立國(guó)家用材林储备制度。逐步推進(jìn)國(guó)有林区政企分開(kāi)，完善以购买服务为主的國(guó)有林场公益林管护机制。完善集体林权制度，稳定承包权，拓展經(jīng)营权能(néng)，健全林权抵押贷款和流转制度。

（二十一）建立草原保护制度。稳定和完善草原承包經(jīng)营制度，实现草原承包地块、面(miàn)积、合同、证书“四到户”，规范草原經(jīng)营权流转。实行基本草原保护制度，确保基本草原面(miàn)积不减少、质量不下降、用途不改变。健全草原生态保护补奖机制，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。加强對(duì)草原征用使用审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。

（二十二）建立湿地保护制度。將(jiāng)所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用國(guó)际重要湿地、國(guó)家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能(néng)，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。

（二十三）建立沙化土地封禁保护制度。將(jiāng)暂不具备治理条件的连片沙化土地划为沙化土地封禁保护区。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设，加强沙化土地治理，增加植被(bèi)，合理發(fā)展沙产业，完善以购买服务为主的管护机制，探索開(kāi)發(fā)与治理结合新机制。

（二十四）健全海洋资源開(kāi)發(fā)保护制度。实施海洋主体功能(néng)区制度，确定近海海域海岛主体功能(néng)，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控制制度，對(duì)围填海面(miàn)积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。

（二十五）健全矿产资源開(kāi)發(fā)利用管理制度。建立矿产资源開(kāi)發(fā)利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计時(shí)占用登记管理。建立矿产资源集约開(kāi)發(fā)机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化開(kāi)發(fā)。完善重要矿产资源開(kāi)采回采率、选矿回收率、综合利用率等國(guó)家标准。健全鼓励提高矿产资源利用水平的經(jīng)济政策。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

（二十六）完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立種(zhǒng)养业废弃物资源化利用制度，实现種(zhǒng)养业有机结合、循环發(fā)展。加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录，對(duì)复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促進(jìn)循环經(jīng)济發(fā)展的税收政策。制定循环經(jīng)济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。

六、健全资源有偿使用和生态补偿制度

（二十七）加快自然资源及其产品价格改革。按照成(chéng)本、收益相统一的原则，充分考虑社會(huì)可承受能(néng)力，建立自然资源開(kāi)發(fā)使用成(chéng)本评估机制，將(jiāng)资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成(chéng)机制。加强對(duì)自然垄断环节的价格监管，建立定价成(chéng)本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公開(kāi)制度。推進(jìn)农业水价综合改革，全面(miàn)实行非居民用水超计划、超定额累進(jìn)加价制度，全面(miàn)推行城镇居民用水阶梯价格制度。

（二十八）完善土地有偿使用制度。扩大國(guó)有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，國(guó)有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及長(cháng)期租赁、先租後(hòu)让、租让结合供应。完善地价形成(chéng)机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通過(guò)土地承包經(jīng)营、出租等方式，健全國(guó)有农用地有偿使用制度。

（二十九）完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场經(jīng)济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，國(guó)有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和開(kāi)采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源國(guó)家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推進(jìn)实现全國(guó)统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公開(kāi)力度。

（三十）完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。

（三十一）加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能(néng)，合理确定税收调控范围。加快推進(jìn)资源税从价计征改革，逐步將(jiāng)资源税扩展到占用各種(zhǒng)自然生态空间，在华北部分地区開(kāi)展地下水征收资源税改革试点。加快推進(jìn)环境保护税立法。 

（三十二）完善生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制，逐步增加對(duì)重点生态功能(néng)区转移支付，完善生态保护成(chéng)效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向(xiàng)生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。鼓励各地区開(kāi)展生态补偿试点，继续推進(jìn)新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江等開(kāi)展跨地区生态补偿试点，在長(cháng)江流域水环境敏感地区探索開(kāi)展流域生态补偿试点。

（三十三）完善生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法，整合现有政策和渠道(dào)，在深入推進(jìn)國(guó)土江河综合整治的同時(shí)，更多用于青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带等國(guó)家生态安全屏障的保护修复。

（三十四）建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步將(jiāng)25度以上不适宜耕種(zhǒng)且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕還(hái)林還(hái)草、退牧還(hái)草成(chéng)果長(cháng)效机制。開(kāi)展退田還(hái)湖還(hái)湿试点，推進(jìn)長(cháng)株潭地区土壤重金属污染修复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。

七、建立健全环境治理体系

（三十五）完善污染物排放许可制。尽快在全國(guó)范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核發(fā)排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。

（三十六）建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。在部分地区開(kāi)展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。開(kāi)展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。完善突發(fā)环境事(shì)件应急机制，提高与环境风险程度、污染物種(zhǒng)类等相匹配的突發(fā)环境事(shì)件应急处置能(néng)力。

（三十七）建立农村环境治理体制机制。建立以绿色生态为导向(xiàng)的农业补贴制度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推進(jìn)化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产使用可降解农膜。完善农作物秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。采取财政和村集体补贴、住户付费、社會(huì)资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多種(zhǒng)扶持措施，培育發(fā)展各種(zhǒng)形式的农业面(miàn)源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡兩(liǎng)级政府的环境保护职责，加强环境监管能(néng)力建设。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农业综合生产能(néng)力和防治农村污染。

（三十八）健全环境信息公開(kāi)制度。全面(miàn)推進(jìn)大气和水等环境信息公開(kāi)、排污单位环境信息公開(kāi)、监管部门环境信息公開(kāi)，健全建设项目环境影响评价信息公開(kāi)机制。健全环境新闻發(fā)言人制度。引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。

（三十九）严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成(chéng)本。健全环境损害赔偿方面(miàn)的法律制度、评估方法和实施机制，對(duì)违反环保法律法规的，依法严惩重罚；對(duì)造成(chéng)生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；對(duì)造成(chéng)严重後(hòu)果的，依法追究刑事(shì)责任。

（四十）完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，將(jiāng)分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门進(jìn)行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。

八、健全环境治理和生态保护市场体系

（四十一）培育环境治理和生态保护市场主体。采取鼓励發(fā)展节能(néng)环保产业的体制机制和政策措施。废止妨碍形成(chéng)全國(guó)统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资進(jìn)入环保市场。能(néng)由政府和社會(huì)资本合作開(kāi)展的环境治理和生态保护事(shì)务，都(dōu)可以吸引社會(huì)资本参与建设和运营。通過(guò)政府购买服务等方式，加大對(duì)环境污染第三方治理的支持力度。加快推進(jìn)污水垃圾处理设施运营管理单位向(xiàng)独立核算、自主經(jīng)营的企业转变。组建或改组设立國(guó)有资本投资运营公司，推动國(guó)有资本加大對(duì)环境治理和生态保护等方面(miàn)的投入。支持生态环境保护领域國(guó)有企业实行混合所有制改革。

（四十二）推行用能(néng)权和碳排放权交易制度。结合重点用能(néng)单位节能(néng)行动和新建项目能(néng)评审查，開(kāi)展项目节能(néng)量交易，并逐步改为基于能(néng)源消费总量管理下的用能(néng)权交易。建立用能(néng)权交易系统、测量与核准体系。推广合同能(néng)源管理。深化碳排放权交易试点，逐步建立全國(guó)碳排放权交易市场，研究制定全國(guó)碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系。

（四十三）推行排污权交易制度。在企业排污总量控制制度基础上，尽快完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物覆盖面(miàn)。在现行以行政区为单元层层分解机制基础上，根据行业先進(jìn)排污水平，逐步强化以企业为单元進(jìn)行总量控制、通過(guò)排污权交易获得减排收益的机制。在重点流域和大气污染重点区域，合理推進(jìn)跨行政区排污权交易。扩大排污权有偿使用和交易试点，將(jiāng)更多条件成(chéng)熟地区纳入试点。加强排污权交易平台建设。制定排污权核定、使用费收取使用和交易价格等规定。

（四十四）推行水权交易制度。结合水生态补偿机制的建立健全，合理界定和分配水权，探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成(chéng)机制、交易平台运作规则等。開(kāi)展水权交易平台建设。

（四十五）建立绿色金融体系。推广绿色信贷，研究采取财政贴息等方式加大扶持力度，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的發(fā)放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。加强资本市场相关制度建设，研究设立绿色股票指数和發(fā)展相关投资产品，研究银行和企业發(fā)行绿色债券，鼓励對(duì)绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色發(fā)展基金，实行市场化运作。建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善對(duì)节能(néng)低碳、生态环保项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级体系以及公益性的环境成(chéng)本核算和影响评估体系。积极推动绿色金融领域各类國(guó)际合作。

（四十六）建立统一的绿色产品体系。將(jiāng)目前分头设立的环保、节能(néng)、节水、循环、低碳、再生、有机等产品统一整合为绿色产品，建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。完善對(duì)绿色产品研發(fā)生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。

九、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

（四十七）建立生态文明目标体系。研究制定可操作、可视化的绿色發(fā)展指标体系。制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入經(jīng)济社會(huì)發(fā)展评价体系。根据不同区域主体功能(néng)定位，实行差异化绩效评价考核。

（四十八）建立资源环境承载能(néng)力监测预警机制。研究制定资源环境承载能(néng)力监测预警指标体系和技术方法，建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制资源环境承载能(néng)力监测预警报告，對(duì)资源消耗和环境容量超過(guò)或接近承载能(néng)力的地区，实行预警提醒和限制性措施。

（四十九）探索编制自然资源资产负债表。制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面(miàn)開(kāi)展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。

（五十）對(duì)领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通過(guò)审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市開(kāi)展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。

（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成(chéng)员生态文明建设一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确對(duì)地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。区分情节轻重，對(duì)造成(chéng)生态环境损害的，予以诫勉、责令公開(kāi)道(dào)歉、组织处理或党纪政纪处分，對(duì)构成(chéng)犯罪的依法追究刑事(shì)责任。對(duì)领导干部离任後(hòu)出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。建立國(guó)家环境保护督察制度。

十、生态文明体制改革的实施保障

（五十二）加强對(duì)生态文明体制改革的领导。各地区各部门要认真學(xué)习领會(huì)中央关于生态文明建设和体制改革的精神，深刻认识生态文明体制改革的重大意义，增强责任感、使命感、紧迫感，认真贯彻党中央、國(guó)务院决策部署，确保本方案确定的各项改革任务加快落实。各有关部门要按照本方案要求抓紧制定单项改革方案，明确责任主体和時(shí)间進(jìn)度，密切协调配合，形成(chéng)改革合力。

（五十三）积极開(kāi)展试点试验。充分發(fā)挥中央和地方兩(liǎng)个积极性，鼓励各地区按照本方案的改革方向(xiàng)，从本地实际出發(fā)，以解决突出生态环境问题为重点，發(fā)挥主动性，积极探索和推动生态文明体制改革，其中需要法律授权的按法定程序办理。將(jiāng)各部门自行開(kāi)展的综合性生态文明试点统一为國(guó)家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动。

（五十四）完善法律法规。制定完善自然资源资产产权、國(guó)土空间開(kāi)發(fā)保护、國(guó)家公园、空间规划、海洋、应對(duì)气候变化、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护、排污许可、生态环境损害赔偿等方面(miàn)的法律法规，为生态文明体制改革提供法治保障。

（五十五）加强舆论引导。面(miàn)向(xiàng)國(guó)内外，加大生态文明建设和体制改革宣传力度，统筹安排、正确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向(xiàng)，培育普及生态文化，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成(chéng)崇尚生态文明、推進(jìn)生态文明建设和体制改革的良好(hǎo)氛围。

（五十六）加强督促落实。中央全面(miàn)深化改革领导小组办公室、經(jīng)济体制和生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，對(duì)本方案落实情况進(jìn)行跟踪分析和督促检查，正确解读和及時(shí)解决实施中遇到的问题，重大问题要及時(shí)向(xiàng)党中央、國(guó)务院请示报告。